Juan Manuel de Rosas, creador de la Política Exterior Nacional (Part. 1)

Por Luis Oscar Buján

El período de la Confederación Argentina abarca los años que van desde 1835 hasta 1861 y comprende dos etapas bien diferenciadas que las podemos denominar como: a) Período de la Confederación por Pacto, cuyo marco jurídico tiene como base el Pacto Federal de 1831, el primero en ser ratificado por la totalidad de las provincias argentinas; la figura protagónica es la de don Juan Manuel de Rosas, y b) Confederación por Constitución, a partir de 1853, en el que el marco jurídico lo constituye la Constitución sancionada ese año, aceptada por todas las provincias excepto la de Buenos Aires y donde el protagonismo político es desempeñado por D. Justo José de Urquiza.
Durante la primera de estas etapas, se sientan los hitos fundacionales, se crea y comienza a desarrollarse la política internacional argentina.

Siguiendo al Dr. Mariano Amadeo, existen dos conceptos, dos formas de entender la política internacional; una de ellas se refiere a las relaciones existentes entre los estados, “que persiguen su interés nacional maximizando su cuota de poder a expensas de otros”. La otra, está referida a la acción que un Estado desarrolla respecto de los demás. Es así que la política exterior de un Estado, “no consiste en una mera yuxtaposición o sucesión de actitudes inconexas, lo que define la existencia de una política exterior es la coherencia y la continuidad que guardan esas actitudes entre sí. Un país que obrara en cada caso con total prescindencia de la conducta que ha seguido en otras situaciones podría tener Relaciones Internacionales, pero, en sentido estricto del término no tendría Política exterior”. Para que esta exista debe haber unidad de acción.

Julio Irazusta calificaba a la Política Exterior como la alta política; y sobre la diplomacia, decía: “...es la verdadera política, por que de ella depende, en última instancia la vida de las naciones. La paz interior, el buen orden público, la prosperidad económica, no son factores tan decisivos para la existencia misma de un país. Ellos por sí solos no dan ni la seguridad ni la grandeza. No basta tener fuerzas en potencia; hay que tener la voluntad y el arte de servirse de ellas”.

En este sentido, nuestro país hasta el segundo gobierno de Juan Manuel de Rosas, había tenido relaciones diplomáticas con distintas naciones, pero careció de los fundamentos de una Política Internacional en sentido estricto. Se habían enviado misiones y Ministros Plenipotenciarios en diferentes ocasiones, pero sus decisiones y metas eran fijadas ad-hoc, sin existir objetivos coherentes ni permanentes. La prueba de ello sería la fragmentación del territorio ocurrida en los primeros dieciocho años de vida política autónoma. No obstante, comenzarían a esbozarse los primeros principios orientadores de la política exterior: reconocimiento de la Independencia; ayuda exterior para sostenerla (aunque algunas veces de ella resultara la enajenación de territorios). Pero en general
podemos decir que entre 1810 y 1835 lo que había predominado en la política exterior fueron actitudes voluntaristas.  Básicamente se atendía el problema cuando este se presentaba, por lo que se adoptaban actitudes inconexas, contradictorias y a veces yuxtaponiendo medidas políticas. En descargo de esta politica debemos aclarar que los problemas del Estado Argentino, pasaban en esos momentos, por constitución de un gobierno que fuera capaz de organizar la Nación, pacificarla, establecer la unidad nacional y asegurar el patrimonio nacional ante las amenazas de otras naciones; es tos objetivos siempre pudieron ser logrados. La carencia de una política exterior llevó a la segregación de la Banda Oriental, al aislamiento del Paraguay, a la pérdida del Alto Perú, al aumento de la ingerencia del Brasil y de Inglaterra en el Río de la Plata y al olvido de los ideales de integración continental sostenidos por San Martín y Bolívar. Después del fracasado proyecto constitucional de 1826, el país quedaba al borde de su disolución. Con este marco llegamos a 1835.

II. Juan Manuel de Rosas, creador de la política exterior nacional
“La Confederación Argentina, en el período de 1831 a 1852, fue un intento originalísimo de organizar el país de otro modo que por una asamblea constituyente, apartándose del constitucionalismo formalista en boga por todas partes desde que la Revolución Francesa de 1789 sustituyó el derecho divino de los reyes por el derecho divino de las mayorías electorales”.

Cuando Rosas asume por segunda vez la gobernación de la Provincia de Buenos Aires en 1835. entre los objetivos a lograr por su gobierno se cuentan: la pacificación del país sumido en la anarquía después del fracaso del proyecto elaborado por los unitarios, que incluía entre otros planes la muerte de los caudillos federales; la restauración del orden interno, problematizado por la muertes de Dorrego y de Quiroga; la obtención de la unidad nacional, evitando que prosperaran los planteos separatistas de algunos de los gobernadores provinciales que anteponían el interés particular al interés común como era el caso del gobernador correntino Pedro Ferré; la formación de una economía de carácter nacional, colocando en el centro el desarrollo que había logrado en esa época la economía porteña, la sanción de una ley de aduana y aplicando una sana política financiera y monetaria; finalmente, la creación de la Política Internacional argentina.

Se ha señalado acertadamente que estos objetivos se basarían en: “la organización empírica del país, el arreglo equitativo de la economía nacional, la restauración de los valores tradicionales de la sociedad”

Para obtener la creación de la Política Exterior, uno de los aspectos de su política que no ha sido suficientemente analizado bajo este aspecto, Rosas utilizará los siguientes instrumentos:

-una magistratura de carácter nacional.

-un poder legal que la respalde.

-una Cancillería.

-un cuerpo diplomático.

-organismos de contralor.

Por medio de ellos, el estado rosista pondrá en ejecución los procedimientos y métodos que permitan el surgimiento y desarrollo de una política con personalidad y jerarquía como hasta ese momento no había existido en nuestra Nación.

Analizaremos a continuación los instrumentos a través de los cuales Juan Manuel de Rosas puso en ejecución esa política.

a) La Magistratura nacional.

Después de la caída del Directorio en 1820, que constituyó entre otras cosas la desaparición de un gobierno nacional, el gobierno de Buenos Aires había desempeñado por encargo, la dirección de la política exterior de las provincias Unidas del Río de la Plata. El ejercicio de esta delegación seria desempeñada con las características que señalamos en la introducción: en general, se careció de una acción coherente y con objetivos a largo plazo. Con Rosas, la situación va a cambiar de manera substancial. Uno de los factores decisivos en el cambio estaría en la Magistratura por él ejercida: “la creación de la magistratura suprema de la Confederación, por medio del encargo de las Relaciones Exteriores en el gobernador de Buenos Aires dotado de la suma del Poder, fue una verdadera obra maestra del arte político digno de los más grandes modelos de la historia”
Con ella, el gobernador porteño pudo desarrollar una acción eficaz destinada a conservar la unidad y la integridad territorial, a pesar de las poderosas amenazas y peligros que debió enfrentar, Pero el logro más importante estaría dado por que se reconociese en el plano internacional a una sola nación y no a un conjunto de estados, tal era el objetivo de alguno de las agresores. Gracias a esta magistratura se pondría en práctica una única política exterior, representativa de la Nación. Será nacional además, porque responderá al interés de la nación en su conjunto, por sobre los intereses regionales o sectoriales.
Podemos entonces afirmar que la nacionalidad, expresión del sentimiento colectivo, afincado en la tradición y con conciencia de su personalidad y destino particular en lo universal, se perfila claramente durante el periodo de la Confederación por Pacto, pero a pesar de este logro: “La Nación Argentina seguira siendo en 1835 una posibilidad por realizar, pero no una realidad hecha”. Así lo entendieron los otros gobiernos provinciales; ellos vieron con claridad que: “Con la Suma del Poder y el encargo de las relaciones exteriores logró extender la autoridad nacional a los últimos rincones del país. Pero su entrometimiento no sería consentido por los gobiernos provinciales sino como necesidad de la situación internacional, y como compensación de los beneficios que recibía de aquella autoridad en las leyes proteccionistas y en el cuidado de las fronteras de cada uno de ellos y de todos”.

b) Un Cuerpo legal que lo respalda.
El poder en virtud por el que el gobernador de Buenos Aires pudo ejercer una política nacional estará dado por el Pacto Federal del 4 de enero de 1831. Sería el primer documento jurídico al que adhieren todas las provincias a medida que se resuelvan las luchas contra el unitarismo. En sus artículos 2do y 13mo afirma la existencia de la nación, consolidándose la obra realizada por el Congreso de 1816.
Por este Pacto, las provincias están en derecho de retirar la delegación ejercida por el gobernador de Buenos Aires, como ocurriría en los casos de Corrientes y de Entre Ríos, pero no podrían asumirlas sus gobernadores de manera legal, ya que estaba garantizada la única representación nacional ante el exterior.

c) Una Cancillería.
En el período comprendido entre 1835 y febrero de 1852, el ejecutor de la política exterior de la Confederación por mandato del gobernador sería el Dr. D. Felipe Arana, quien al decir de Ricardo Font Ezcurra sería: “una de las glorias civiles más puras de la República” .
Nacido en Buenos Aires el 23 de agosto de 1786, moriría en ella el 11 de julio de 1865; estudió leyes en Chile y se doctora en Derecho en 1810. Se lo verá desempeñando funciones públicas como redactor del estatuto de 1815, miembro de la Junta Protectora de Libertad de Imprenta, miembro de la primera Legislatura de Buenos Aires, de la que será su presidente en 1828, 1830, 1831 y 1832. Asistió al Cabildo Abierto del 22 de mayo y fue miembro de la Junta de Observación en 1815; se opondrá a la división de Buenos Aires en 1826, y desde 1833 es miembro de la Junta de Teólogos y Canonistas.
Hábil negociador, con la prudencia que caracteriza al diplomático de profesión, supo interpretar las necesidades y los intereses de la Nación ante las presiones diplomáticas y militares de las potencias extranjeras. Si bien gozó de un criterio personal de excepcional valor, su tarea es permanentemente supervisada y ordenada por el Gobernador, con el que mantenía conversaciones casi a diario; esto le permitiría convertirse en uno de los hombres de mayor confianza de Rosas, Juntos dotarán a la Política Exterior argentina de aquellas decisiones rápidas, enérgicas, pragmáticas y precisas que eran necesarias para el logro de los éxitos diplomáticos, contenidos, por ejemplo en los tratados con Francia y Gran Bretaña. Bien se pudo afirmar que: “La política exterior de la República Argentina, reflejo del pensamiento y de la acción de sus hombres de gobierno, conductora de las relaciones con las naciones amigas, ha asegurado a nuestra patria su independencia"
El resultado de las acciones concretas de la tarea desempeñada se advierte con claridad en las cuestiones con Francia y Gran Bretaña, con Brasil, con Chile, Bolivia y la Banda oriental: estos hechos: “...exaltaron el sentimiento patriótico en la Confederación Argentina, fortaleciendo al gobierno de Rosas aparecía ante la opinión serena e imparcial de América y de Europa como el sostenedor del principio republicano frente a la tentativa imperialista y a los ataques de las poderosas monarquías europeas”

c) Un Cuerpo Diplomático
Bajo esta denominación incluimos a los cuatro embajadores permanentes y a los diferentes enviados especiales ante determinados gobiernos.
Los embajadores fueran: Tomás Guido en Río de Janeiro; Manuel Moreno en Londres; Manuel de Sarratea en París y Carlos María de Alvear en Washington. Los cuatro contaron con una serie de condiciones que permitieron una labor eficaz en el desempeño de sus funciones: los conocimientos de la realidad en la que operaban, experiencia y patriotismo. Ejercieron sus cargos, en general bastante tiempo: Sarratea desde 1838 hasta su muerte enLimoges en 1848; Alvear desde 1838 hasta noviembre de 1852; Guido, entre 1849 y diciembre de 1850 en que se rompen relaciones con el Imperio; Moreno entre 1835 y 1852. La capacidad de todos estos hombres la expresan algunas de las características personales de Manuel Moreno: hombre con buenas relaciones en el Foreign Office, con firme conocimiento de la realidad y el espíritus de los británicos. Le tocó ser el primer embajador que debió reclamar por la usurpación de las Islas Malvinas, y sus argumentos de derecho Internacional, como sus fundamentaciones históricas y geográficas han servido de base para todas las argumentaciones posteriores.
Tuvieron indicaciones precisas para su acción, tanto por parte de Arana como por Rosas; debían informar detalladamente acerca de los acontecimientos en los países en los que estaban acreditados: la abundante documentación existente en los archivos, General de la Nación y del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, nos permite apreciar la manera en que el gobierno estuvo al tanto de las situaciones, para emitir instrucciones precisas que les permitieran actuar en consecuencia.
Si bien gozaron de la autonomía necesaria para su desempeño, sus actos tuvieron siempre el atento control del Canciller y del Gobernador, y no vacilaron cuando llegado el caso, se vieron obligados a desautorizar alguna de sus gestiones, que comprometían los objetivos finales de la Confederación. Un ejemplo de esto lo tendríamos cuando Rosas no acepta ratificar el tratado gestionado por Guido con el Imperio en 1849 ya que no contemplaba la posición de Oribe y los intereses de la República Oriental, al que se le fijaban límites sin la participación de los interesados. En carta a San Martín, Guido le decía que: “..había aceptado colaborar con Rosas, siempre que este lo dejara hacer la misma política que con Viamonte” . Esta cita prueba la independencia de criterio que gozaron los embajadores; pero ellos siempre se sabían simples representantes. En el tratado mencionado: “se firmó con la constancia expresa de Guido de que su firma no comprometía a su gobierno, pues no había sido especialmente autorizado por éste para hacerlo. El 13 de abril el ministro Arana comunicó
a Guido que el Gobierno de la Confederación Argentina no podía aceptarlo tal como había sido redactado y acordado (...) sin la concurrencia del Gobierno oriental, aparecería humillada la suprema autoridad legal de aquella República y violada la soberanía e independencia” .
Moreno y Sarratea, quizás por tener que realizar sus misiones en gabinetes experimentados y llenos de intrigas y dobleces, demostraron su capacidad fenomenal para manejar situaciones harto comprometidas para la Nación. Baste como ejemplo la forma en que utilizaron la prensa local para forzar los levantamiento de los bloqueos al Río de la Plata.
Alvear, ya curado completamente de sus desviaciones de 1815, le tocó desempeñar la tarea en la delegación más tranquila aunque no menos importante dadas las características de la política exterior estadounidense, lanzada su política expansionista sobre los territorios de sus vecinos; La Guerra con México, las aspiraciones sobre Cuba, revelan la importancia de contar con un embajador permanente y atento en esa legación.
Estos nombres y los resultados de su política nos hacen coincidir en que “Rosas tuvo un ojo infalible para discernir el mérito ajeno. Su gobierno fue de todos los que el país tuvo en su siglo y medio de vida, el que empleó más proceres durante más tiempo” .

f) Cuerpos de Contralor
El organismo que controlaba y supervisaba el accionar del gobierno era la Legislatura de Buenos Aires, a la que Rosas informaba anualmente sobre las determinaciones tomadas, y sobre el estado de las cuestiones pendientes de solución; además, cuando la gravedad del asunto lo requería se dedicaban cuestiones especiales para analizarlas. No debemos creer que se trataba de un organismo superior de gobierno; como toda legislatura era más una caja de resonancia política que un órgano ejecutivo, pero allí encontraremos piezas magníficas de argumentaciones políticas y jurídicas en defensa de los intereses de la Nación.
Las legislaturas provinciales, eran informadas periódicamente de lo actuado en los asuntos internacionales, dando así cumplimiento con el encargo recibido. En varias ocasiones Rosas envió solicitudes que muestran el respeto hacia la opinión de las provincias, como por ejemplo la del 8 de mayo de 1837 : “Comunicación a los Gobernadores de las Provincias (...) aunque el infrascripto para expedirse en tales circunstancia le es suficiente la completa autorización con que se halla investido por todas las Provincias de la Confederación para dirigir sus Negocios exteriores tanto en tiempo de paz, como de guerra; deseando al mismo tiempo se haga ostensible la concentración de autoridad en el día presente el actual estado de la Confederación Argentina (....) Considera necesario V.E. autorice competentemente al gobierno de Buenos Aires para que pueda expedirse libremente como Encargado de las RREE de las Provincias de la Confederación Argentina, con toda la plenitud de facultades que es tan conveniente...”
Si bien en pocas oportunidades existieron diferencias, estaba dentro de las atribuciones de las legislaturas, desautorizar al gobierno y llegado el caso retirar la delegación, aunque no asumirlas ellas, como ocurrió con las legislaturas de Entre Ríos y de Corrientes. Por el contrario, son abundantes las muestras de reconocimiento, aprobación y felicitación de las provincias, acerca de la acción de gobierno de Rosas ante los éxitos diplomáticos obtenidos.
Sorprende sin embargo la actitud de oposición a la política seguida por el gobernador dentro de la legislatura porteña en 1838. En esa ocasión las acciones del ejecutivo serán duramente criticadas por un núcleo de diputados dirigidos por Wrigth y Pórtela. Este último informaría el 31 de mayo de ese año, que ante las pretensiones de los franceses. “¿No hubiera sido mejor y más procedente (...) haber hecho alguna concesión diplomática, de aquellas que muchas veces las gobiernos están en necesidad de hacer” .
No se comprendía en esos días los alcances de la política implementada por Rosas, y se anteponían los intereses de orden particular al bien general.
En esa misma legislatura porteña existieron hombres que supieron interpretar brillantemente la política del ejecutivo, como Baldomero García, Garrigós, Luis Sáenz Peña y Tomás de Anchorena que en la misma oportunidad citada dio una clara descripción del alcance del conflicto con Francia y del significado que hubiera tenido el hacer esas concesiones a que aludía Portela ya que: seria lo mismo que entregarles todo el territorio de la República, y entregarnos todos los argentinos a su disposición, para que cada uno de ellos, es decir de los estados extranjeros, hiciese de nosotros lo que quisiese y pudiese hacer” .
Los hombres de Rosas comprendían con claridad cuál era la gravedad de la situación y lo que la intervención extranjera verdaderamente amenazaba: la causa de la Independencia nacional. Así lo comprendia Anchorena, el consultor político del gobernador; así lo comprendió también el General José de San Martín, tal como quedó documentado en la correspondencia del Libertador en referencia a las intervenciones europeas y que ha sido abundantemente estudiada.

III. Objetivos y principios
El período de la Confederación por Pacto estuvo jalonado de éxitos en su política exterior obteniéndose resultados importantísimos que fueron reconocidos por las principales naciones del Mundo. Estos logros sólo pudieron obtenerse dado que en su desarrollo se contó con decisiones firmes por parte de los hombres actuantes, y porque existieron objetivos y principios cláramente formulados y sostenidos con decisión.
“Los objetivos de la política exterior son aquellas metas estables que los Estados se proponen alcanzar en el plano internacional y para cuyo logro emplean los procedimientos y usan los medios propios de esa política”. Los objetivos que animan la política exterior de todo estado. fundamentalmente tres:

a) La preservación de su integridad territorial, (elemento de la soberanía),

b) El mantenimiento de su independencia política (elemento de la seguridad nacional), y

c) La consecución de sus intereses .